本報記者從人力資源和社會保障部(以下簡稱“人保部”)司局級官員處獲悉，城鎮職工養老保險跨省轉續辦法、農民工養老保險、新型農村養老保險試點指導意見三份社保制度方案框架已基本完成，待上報國務院后爭取在今年年底實施。上述官員是在參加“第三屆中國歐盟社會保障高層圓桌會議”間隙透露這一消息的。

鑒于社保制度地域分割對人員流動造成的障礙，人保部下定決心用“強行轉移部分統籌基金”的方法，解決城鎮職工養老保險跨省轉續難題。

而農民工養老保險和農村養老保險的政策細節也已初具雛形，這被視為補上了社保領域的最后制度“空白點”。

在制度設計完成后，龐大的社保基金將對社保機構的管理能力提出考驗。9月25日，參加該圓桌會議的人保部副部長胡曉義表示，“下一步重點是基金監管和安全。”

社保跨省轉續：部分統籌基金可帶走

由于社會保險關系跨地區轉移影響地區的局部利益，跨區轉續一直成為體制性難題，破解難題的呼聲一直不斷。

“目前在轉續方式上有兩種思路。”人保部勞動和社會保障部社會保險研究所所長何平對記者表示，一種方案是，把部分統籌基金換算成現金隨著轉移，即可以帶著去轉入地，當然，個人賬戶的全部基金也將隨之轉移。另一種方式是，不轉移統籌，只轉移社會信息和記錄。

“第二種方式對計算和管理水平要求很高，目前各地養老保險機構管理能力參差不齊、精算水平不一樣。”何平表示。

實質上，第二種方式的思路與目前歐盟的社保轉續，即“分段計算”(不轉移統籌基金的前提下，按各參保地規定分段計發)模式非常近似。

本報記者從人保部一位司局級官員處證實，人保部的政策傾向于采取第一種方式，即轉移部分統籌基金，最后在參保地領取養老金。具體做法是，參考個人既往繳費水平和社會平均工資水平，定出一個轉移比例，國家出臺全國性政策把這一比例確定下來。

“由于社會保險關系跨地區轉移會影響地區的局部利益，轉出就是轉嫁了責任，轉入就意味著將來要承擔責任。”國家發改委宏觀經濟社會發展所所長楊宜勇分析，由于我國社保制度被分割在2000多個統籌單位，各統籌單位之間政策不統一，如個人繳費比例不一、保障水平也不同。這導致轉出地出臺各種土政策限制統籌部分轉移，而轉入地由于沒有“統籌”部分而不愿意接納轉入。“轉續的核心糾纏在統籌基金能否轉移上”。

事實上，人保部擬定的轉續辦法就是集中解決統籌基金轉續問題。

“具體轉移多少比例的統籌基金部分，現在還在征求各地意見。”人保部有關人士對記者表示，為了征求各地意見已經專門開了5次協調會，征求了每個省的意見。

為什么不采納歐盟轉續模式？“他們分段計算，是不得已而為之。”上述人士分析，由于歐盟內部有不同的國家、不同的制度，每個制度相應的社保權利也不同。分段計算的方式，如每段繳費都記錄在案，最后一個人可能得到3張或4張支票，適合歐盟特點。“但目前中國的社保地方分割狀態是暫時的，將來中國應該還是統一的制度。”

該人士分析，不分段計算的另一原因是，我國省市社會信息系統尤其是縣級信息系統不夠完善，管理能力在各區域間不平衡，“分段計算”所需的技術基礎和條件并不完善，如每個參保者的歷史信息清晰準確記錄。

而轉移部分統籌基金的模式，將牽涉到地方利益的調整。

“國家出臺轉移辦法和比例，就是要強制執行。”上述人士稱，實際上除去農民工外，跨省轉續人數并不多，大約在幾十萬。而且面臨利益調整的也是少數幾個地方，如落后地區轉移到幾個發達地區。大部分跨省轉移涉及利益調整并不大，如從湖南轉續到湖北，盡管屬于不同統籌范圍，但待遇水平差別不會太大。

為此，該人士表示，轉續方案里不會考慮單設一個國家社保調節基金，用于“調出利益”比較多的地區的補助。“但社保基金整體會考慮收支平衡，財政會最后兜底的”。

2012年養老保險覆蓋5億農民

除了社保跨省轉移問題，農民工養老保險、農村養老保險的制度設計也成為近期關注重點。

“農民工最大特點是流動性強。”上述人保部官員表示，盡管理論界對單設農民工養老保險制度存在不同意見，但考慮農民工用人單位繳費成本、農民工流動性特點，單設制度有利于農民工參保和權益保障。

目前考慮的具體做法之一是，農民工個人繳費約8%，用工單位繳費約10%，統一“放入”個人賬戶中。由于不存在統籌問題，這種農民工養老保險制度設計“便于農民工流動和養老金轉續和攜帶”。

而之前由于沒有專門針對農民工特點的養老保險，很多地方讓農民工加入城鎮職工養老保險。但城鎮職工養老保險轉續難問題，直接挑戰著農民工流動性強的特點。因此去年年底部分地區出現農民工“退保”熱潮，尤其是深圳地區。

“制度肯定是過渡性的，最終農民工養老保險要對接城鎮職工養老保險或農村養老保險。”該人士指出。

在2.2億農民工有了社保制度覆蓋同時，7億農村人口也將引來“社保時代”。

據了解，《新型農村養老保險試點指導意見》已經基本在決策部門完成。基本思路是，政府和農民、集體均承擔繳費責任。

具體做法是，農民個人和集體繳的費，放到個人賬戶。國家和各級政府出錢的部分，建立基礎養老金。繳費年限是15年以上，在規定時間后，參保農民可以領取養老金。

“中央財政參照目前低保的數，拿出一個確定的資金數，省級政府在此基礎上根據自身能力再拿出一個確定的數，最終確定各地區一個最低標準繳費額。”上述人保部人士稱。

“由于涉及到財政‘拿錢’，農村養老保險會先進行試點，逐步推開。”一位參與該政策制定的有關專家對記者分析，一旦財政投入后，就會成為“剛性”需求，先行試點的做法比較穩妥。

據了解，具體試點節奏是，爭取今年年底出臺政策，明年開始試點，到2012年之前達到50%的覆蓋率，即屆時將有5億多農民加入養老保險。

假如三項制度在今年年底前如期出臺，中國社保制度將覆蓋13億人群。

24日“中歐社保”論壇上，何平對此進行了描繪：

社保總體覆蓋全體公民，具體險種包括五項：基本養老保險、失業保險、基本醫療保險、工傷保險和生育保險。

首先，國家基本養老保險包括：城鎮職工基本養老保險和農村基本養老保險。其中，城鎮職工養老保險應覆蓋企業、機關、事業單位職工和無雇主的靈活就業人員(3-5年內實現省級統籌，長期目標是全國統籌)。而農村基本養老保險應覆蓋全體農村居民，中期目標是市(地)級統籌。

其次，國家基本醫療保險包括城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民醫療保險和新型農村合作醫療。

另外，失業保險應覆蓋全部雇員(公務員除外)并實行市(地)級統籌。工傷保險和生育保險應覆蓋企業、機關、事業等全部雇員，并實行市(地)級統籌。

管理能力面臨挑戰

如果中國政府在2020年成功實現社保的“全覆蓋”，那么新的挑戰隨之而來——如何運營和監管這筆全國民眾安身立命的“保命錢”？

這也是人保部副部長胡曉義已經開始考慮的問題。9月24日，胡曉義在論壇上表示：“要適應社會保險基金可持續發展的需要，研究制訂符合中國實際情況的基金投資運營的辦法，實現保值增值。”

為了證明全覆蓋時代社保資金運營監管的壓力，中國社科院拉美所所長、社保專家鄭秉文預測了2020年可能發生的局面：

如果屆時個人繳費8%，單位繳費8%，當年繳費收入為2.7萬億元，支出2萬億元，歷年資金滾存結余為8.8萬億元；如果個人費率8%，單位費率12%，當年收入3.2萬億元，歷年滾存余額為11.2萬億元；如果個人繳納8%，單位繳納16%，歷年滾存余額將高達13.8萬億元。即使以最保守的第一種情況計算，到2030年，資金滾存結余為33萬億元，2040年達到86萬億元，到2070年，有望高達413萬億元。

“關于社保基金的管理，現在連個法規都沒有，這是社保法迫切需要解決的問題。”何平說。

他所稱的社保法即《社會保險法》，該法出臺之后將是我國社保領域第一部綜合性法律。

胡曉義表示，目前全國各項社會保險有1萬多億元的結余，但是投資渠道狹窄，管理的規范也有待加強。

監管機制的不完備，最直接的體現莫過于社保部門參與社保資金管理者的規模。一位知情人士透露，目前人保部參與社保基金管理的工作人員才10個人左右，并且其中負責企業年金監管的基金監督司才2-3個工作人員。

在鄭秉文看來，不管中國的社保管理體制如何設置，都必須符合若干標準，其中之一是根據“監管負荷”的國際慣例與標準來配備人員和編制。所謂“負荷監管”，是指監管機構官員人均與參保人數或資產數量之比。

根據鄭秉文的計算，我國的監管負荷為每個官員人均管理625億人民幣即62億歐元資產；按參保人數計算，我國是每個監管官員平均管理上千萬參保人員。“我們的負荷監管相當于別人的上百倍乃至上千倍，顯示我們社保部門負荷過重。”

國外的監管都遠遠低于我國，例如具有可比性的墨西哥“國家退休金儲蓄監管委員會”170人，人均資產管理比例是3.2億美元(2005年資產規模551億美元)；按參保人數計算，具有可比性的阿根廷“退休和養老金管理總局”是183人，全國參保人數930萬，人均管理5.1萬人。

再以企業年金為例。我國人保部基金監督司負責企業年金監管的只有一個處室，工作人員為3個人左右，負責900億元資金的監管和700萬參保人員，“同時還要負責企業年金的全部政策法規的起草、金融提供商資格的考核審批等工作，對中央一級的監管來說，如此超負荷監管，堪稱世界之最。”鄭秉文表示。

而在國外，企業年金的監管負荷通常不會超過人均10億歐元。美國企業年金的管理部門多達800多人。

鄭秉文表示：“企業年金出事是必然的，不出事是偶然的。”

目前國際發展趨勢是，監管機構越來越大，監管負荷越來越小。因此，鄭秉文判斷，根據我國2020年社保基金和企業年金的發展規模，社保基金的監管官員應保持在200人以上，而企業年金的監管官員至少要達到230人。